歐盟必須將部分移民政策外包 — — 或至少嘗試。這是27位歐盟領導人的主要訊息當他們上週在布魯塞爾見面時並同意探索遏制非正常移民的「新途徑」。
背書故意含糊其辭，以確保盡可能多的迴旋餘地。儘管如此，有一個特別的想法讓包括烏蘇拉·馮德萊恩在內的所有人都在思考和談論：「返程樞紐」。
歐盟委員會主席表示：「這不是一件小事，但這是一個正在討論的話題。」他確認「中心」已正式擺在桌面上。
該計劃尚未詳細說明，將涵蓋申請被拒絕、因此無權留在歐盟的尋求庇護者。
雖然來自敘利亞、厄立特里亞、烏克蘭、馬利和阿富汗的國民有很大機會獲得保護，其他的像巴基斯坦、孟加拉、塞內加爾、奈及利亞和委內瑞拉等國家的識別率低於 20%，並且在大多數情況下都會被拒絕。
如今，被拒絕的申請人將留在成員國直至被驅逐出境。然而，根據新計劃，這些移民中的一些（甚至全部）可能會被轉移到位於歐盟領土之外的設施，等待最終遣返。
該專案可能看起來相當簡單，但它面臨著無數的法律、經濟和營運挑戰，這些挑戰可能使其不可能成為領導者所設想的成功故事。
以下是歐盟需要回答的一些問題。
樞紐將設在哪裡？
為了使未經檢驗的計劃成為現實，布魯塞爾需要找到一個願意在其境內主辦該樞紐的非歐盟國家。
先前的外包嘗試顯示出對低收入國家的偏好。英國和丹麥與盧安達探討了有爭議的計劃，但從未實現。義大利與阿爾巴尼亞簽署了一項長期協議，在巴爾幹半島國家建造和管理兩個加工中心。上週，荷蘭提出了一個項目一旦用盡所有合法途徑，將尋求庇護者送往烏幹達。
這些都是雙邊協議，目前尚不清楚哪個國家願意在歐盟層級設立一個中心，這將需要接收被 27 個成員國中任何一個成員國拒絕的尋求庇護者。地拉那已經警告過它的安排是羅馬「獨有的」。
丹麥難民委員會庇護部門主任伊娃·辛格表示：“歐盟國家談論這個問題就好像你可以決定歐盟之外發生的事情，但我們談論的是有自己利益的獨立國家。”
「我不明白為什麼這些國家會接受從歐洲接管責任。我還預見到，如果這種情況發生，將會極端使用武力讓被拒絕的尋求庇護者登上飛往這些國家的飛機。”
集線器的成本是多少？
可以公平地預測，歐盟將承擔「回程樞紐」建設和管理的全部費用，從而免除東道國的任何財務負擔。
任何人都可以猜測該手術的潛在成本。義大利在阿爾巴尼亞開設的兩個中心未來五年的預算預計為 6.7 億歐元。羅馬的既定目標是每年處理多達 36,000 份庇護申請。
但將義大利的案例推斷到歐盟層面是有誤導性的，因為義大利中心首先是為了快速處理申請並決定誰有權獲得國際保護。它們的目的不是為被拒絕的尋求庇護者提供長期住宿，這目的會消耗更多的時間和資源。
夥伴國的需求也將增加開支。歐盟與歐盟簽署了大規模協議突尼西亞和埃及防止移民船離開，並承諾提供數百萬美元的財政援助和投資作為回報。類似的安排可能旨在補償該國主辦「返程中心」的情況。
無論如何，巨額帳單是意料之中的。如果布魯塞爾真的認真對待該計劃，則需要將其納入下一個歐盟預算（2028 年至 2032 年）。
移民將在中心停留多久？
將移民轉移到「返回中心」將構成拘留，因為在驅逐完成之前他們將不被允許離開場所。
根據現行歐盟法律，如果尋求庇護者有潛逃風險（即逃避執法）或阻礙驅逐程序，成員國可以繼續拘留被拒絕的尋求庇護者。
《遣返指令》規定了最長一年的拘留，並規定確保整個過程的司法監督。歐盟委員會已承諾提出對該指令的新修訂（先前的嘗試在議會陷入困境），這可能為延長拘留期鋪平道路。
國際特赦組織移民專家奧利維亞·桑德伯格·迪茨(Olivia Sundberg Diez) 表示，移民在外部設施中被關押的時間越長，遭受人權侵犯的風險就越高，她警告說，外包可能會讓移民「陷入難以忍受的法律困境」。
桑德伯格·迪茲說：「當我們談論『遣返中心』時，這通常意味著將尋求庇護者從歐盟送往與他們沒有聯繫的國家，他們從未踏足過的國家，他們可能會被拘留在那裡。
如果驅逐出境失敗會怎樣？
這個問題與前一個問題密切相關，也是領導人首先談論「退貨中心」的原因。
多年來，歐盟一直在努力成功驅逐出境由於一系列複雜的因素，例如立法（不同的做法）、行政管理（成員國之間不承認遣返令）、執法（當局忽視移民）和外交（原籍國拒絕接回其國民） ）。
這使得歐盟的遣返率低至 20% 至 30%，這意味著每季發出的 10 萬份遣返令中的絕大多數不會導致驅逐出境。持續的失敗讓領導者感到沮喪，並引發了對「創新解決方案」的呼聲。
但設立「遣返中心」並不一定意味著驅逐出境會變得更加有效——它只是意味著被拒絕的尋求庇護者將被留在歐盟之外，從而遠離公眾的視線。
「這是一個空殼，」歐洲政策研究中心（CEPS）高級研究員塞爾吉奧·卡雷拉（Sergio Carrera）說。 “出於充分的理由，不能將人們送回原籍國或過境國，因為這將嚴重侵犯人權，也違反憲法保證每個人都必須訴諸司法並對其案件進行單獨評估。”
移民完全有可能被送往中心並繼續滯留在那裡，因為他們的祖國不希望他們返回，或因為條件不允許安全、有尊嚴地驅逐出境。這就是為什麼在設立這些中心的同時，歐盟委員會誓言要修改「安全第三國」的概念，並使用其他工具（簽證發放、貿易政策、發展援助）作為說服各國合作的槓桿。
卡雷拉補充道：“宣布一個國家安全不是一個政治決定。它必須有法律依據並接受司法審查，以確保評估的獨立性和公正性。”
集線器是否合法？
外包移民的合法性一直存在很大爭議。這英國-盧安達計劃在被廢除之前曾在英國最高法院受到質疑。最近，首次移民轉移義大利-阿爾巴尼亞協議被羅馬法官撤銷，他們認為孟加拉和埃及不夠「安全」。
布魯塞爾必須對其關於「返回中心」的提議進行嚴格審查，以防止該想法在歐洲法院面前落空。
在 2018 年文件，委員會發現「位於外部的遣返中心」將是非法的，因為歐盟法律禁止「違背移民意願」將移民送往非他們來自或未經過的國家。
文件稱，即使歐盟修改了規則，它仍然有違反不驅回原則的風險，該原則禁止當局將移民驅逐到他們可能面臨迫害、酷刑或任何其他形式虐待的國家。
文件稱：“這種情況是否符合歐盟價值觀值得懷疑。”
布魯塞爾可能會面臨另一個障礙：國際法。歐盟條約劃定了n顯式連結1951 年《難民公約》規定，“難民不應僅僅因為尋求庇護而受到懲罰”，而《歐洲人權公約》(ECHR) 對拘留施加了嚴格限制，以確保人道待遇。
布魯塞爾管理學院院長弗洛里安·特勞納表示：「諸如返回中心之類的概念可能會破壞某些人權標準，例如正當程序和獲得庇護程序的機會。」他指出，歐盟可以簽署「不具約束力的政治承諾」與東道國合作至少可以逃避歐洲法院的監督。
“這完全取決於這個概念將如何實施。”
