這項廣受歡迎的協議是初步協議,仍需正式批准,在周一下午開始、持續整個週二並於週三上午結束的馬拉松式談判後達成,其強度反映了談判桌上的高風險。
談判的重點是一系列廣泛而複雜的懸而未決的問題,這些問題需要雙方做出妥協,例如拘留期限、種族定性、無人陪伴的未成年人、搜救行動和邊境監視。
由西班牙輪值主席國領導的理事會捍衛了一種強硬立場,即給予成員國在處理移民問題上最大的迴旋餘地,包括將擬議的快速庇護程序擴大到盡可能多的申請人,而議會則堅持更嚴格的規定尊重基本權利。歐盟委員會也參與其中,提供援助和指導。
隨著寒假的臨近,共同立法者面臨越來越大的壓力,需要彌合分歧(在某些情況下分歧是深遠的),並實現熱切期待的突破。由於週三的飛躍,歐盟將能夠推動五項相互關聯的立法,重新定義集體接收、管理和重新安置非正常抵達移民的規則。
這些法律被稱為新移民和庇護協議,於 2020 年 9 月首次公佈,試圖翻開數十年來臨時危機管理的新一頁,在這種管理中,各國政府採取單邊和不協調的措施來應對尋求庇護者的急劇增加。
這些單打獨鬥的政策嚴重破壞了歐盟的集體決策,讓布魯塞爾在這個可以說是議程上最具政治爆炸性的問題上看起來像一個無關緊要的旁觀者。
新協定的核心是建立可預測的、明確的規範,對所有成員國具有約束力,無論其地理位置和經濟實力如何。最終目標是在接收大量尋求庇護者的義大利、希臘和西班牙等前線國家的責任與其他國家應堅持的團結原則之間找到平衡。
歐盟委員會主席烏蘇拉·馮德萊恩表示:「移民是歐洲面臨的挑戰,需要歐洲的解決方案。」她已將移民改革作為五年任期的首要任務。新協議“意味著歐洲人將決定誰來歐盟以及誰可以留下來,而不是走私者。這意味著保護那些需要幫助的人。”
歐洲議會主席羅伯塔·梅索拉稱讚這一時刻是“真正歷史性的一天”,並表示“可能是這項授權中最重要的立法協議”,該協議已經“醞釀了十年”。
「這並不容易,」梅索拉週三早上說道。 “我們克服了困難,證明歐洲能夠解決對公民至關重要的問題。”
梅索拉承認新協議並不是一個“完美的方案”,一些“複雜的問題”仍未解決。 「但我們現在擺在桌面上的東西」對我們所有人來說都比我們以前所擁有的要好得多,」她補充道。
週三的初步協議現在將轉化為修訂後的法律文本,該文本必須首先得到議會批准,然後再得到理事會批准。
兩條路都可能充滿危險。在半圈中,綠黨和左翼已經表示不贊成協議,暗示他們不會支持協議。鑑於此問題極為敏感,在安理會中,不能排除各國政府在最後一刻提出要求。儘管如此,安理會的批准將以特定多數票的方式完成,這意味著個別國家將無法否決。
這個週期必須在布魯塞爾在歐盟全面停擺之前結束。下次選舉定於六月初舉行的歐洲議會會議。
五法一約
《移民與庇護新公約》是一個全面的立法項目,旨在將移民管理的所有方面整合在一起,從移民到達歐盟領土的那一刻起,直到他們的國際保護請求得到解決。
至關重要的是,它並沒有改變所謂的“都柏林原則”,即庇護申請的責任首先在於第一個到達國。
總體而言,它旨在涵蓋移民的“內部維度”,而“外部維度”則通過與土耳其等鄰國的量身定制協議來解決,突尼西亞和埃及。
新條約中包含的五項法律是:
這篩選規則,其中設想了一個入境前程序,以迅速檢查尋求庇護者的個人資料並收集國籍、年齡、指紋和臉部圖像等基本資訊。還將進行健康和安全檢查。
修訂後的Eurodac 法規,它更新了 Eurodac,這是一個大型資料庫,將儲存在篩選過程中收集的生物識別證據。該資料庫將從統計申請轉向統計申請人,以防止同一姓名下出現多次索賠。
修訂後的庇護程序規定(APR),它為移民設定了兩個可能的步驟:傳統的庇護程序,通常需要幾個月才能完成,以及快速邊境程序,最長持續 12 週。邊境程序將適用於對國家安全構成風險的移民以及來自摩洛哥、巴基斯坦和印度等低識別率國家的移民。這些移民將不被允許進入該國領土,而是被拘留在邊境設施中,從而創造了「不入境的法律虛構」。
這庇護和移民管理條例(AMMR),它建立了一個「強制性團結」制度,將為各國提供三種管理移民流的選擇:重新安置一定數量的尋求庇護者,為每個拒絕重新安置的申請人支付費用,並為營運支援提供資金。布魯塞爾堅稱,只要難民透過其他兩個選項中的任何一種做出貢獻,該制度就不會強迫任何成員國接受難民。
這危機監管,其中預見了當歐盟庇護系統受到難民突然大量抵達的威脅(如 2015-2016 年移民危機期間的情況)或受到不可抗力情況(如 COVID-19 大流行)的威脅時,將適用特殊規則。在這種情況下,國家當局將可以申請採取更嚴厲的措施,包括更長的拘留期。
理事會和議會之間的談判已經進行了數月,首先是就每項立法文件進行單獨會談,最近則以所謂的“巨型”形式進行,其中五項法律草案在議會下同時審議。在一切都達成一致之前,一切都不會達成一致。
討論變得激烈、耗時,雙方都試圖堅持自己的立場,反對對方的要求。第三屆西班牙歐洲議會議員胡安·費爾南多·洛佩斯·阿吉拉爾(Juan Fernando López Aguilar)擔任危機條例報告員,他將這一過程描述為一場全天候談判的「真正的拉鋸戰」。
「過去幾天我們沒有合眼,」洛佩斯·阿吉拉爾說。
經過多年徒勞而激烈的改革歐盟移民政策的辯論後,成員國決心維持他們之間艱苦鬥爭的妥協。妥協是特別精緻關於《AMMR》設想的「強制團結」制度:各國商定每年 30,000 名搬遷配額,並為每個拒絕的尋求庇護者繳納 20,000 歐元。
但議員們對安理會的強硬立場感到不滿,並敦促靈活地進行妥協。最後剩下的一些分歧是 12 週邊境程序的範圍、非正規申請人的拘留、監督基本權利的機制以及第三安全國家的概念。
波蘭和波羅的海國家推動制定特殊規則,以應對移民被工具化的問題。
同時,隨著談判的加快,人道組織加強了公開宣傳力度,警告新協議可能導致大規模拘留正常化,並將移民送回面臨暴力和迫害的國家。週三上午,隨著協議細節的浮出水面,人們的擔憂也得到了回應。
歐洲明愛在聲明中表示:「該協議並沒有解決歐盟的庇護問題;它實際上限制了那些尋求保護的人獲得庇護的機會和權利。」並警告說,「普遍的拘留和糟糕的接待標準」以及「在保障措施有限的情況下匆忙實施庇護程序」和上訴」很可能會發生。
在同樣嚴厲的反應國際特赦組織預測,尋求庇護者的旅程“每一步都將遭受痛苦激增”,並譴責為期 12 週的邊境程序“不合標準”。該組織表示,該協議的危機條例有可能“違反國際法”,並為“全球庇護權樹立危險的先例”。
參加馬拉松式談判的歐盟內政事務專員伊爾瓦·約翰遜(Ylva Johansson)對這些批評作出回應,她表示,該協議包括對可以通過快速程序的尋求庇護者人數設置“上限”,以避免“任何過度擁擠” 」。如果達到限制,移民將被重新引導至傳統的庇護程序,該程序允許在國家領土上自由流動。約翰遜表示,「整個過程」將免費提供法律諮詢。
「移民是很正常的事。移民一直存在,並將繼續存在。我們的任務是共同有序地管理移民,」專員說。
新協議的實施將在最終文本獲得批准後花費數月時間,將不可避免地受到驅逐問題的阻礙。多年來,歐盟一直在努力說服原籍國接收申請不成功的尋求庇護者,導致許多人陷入法律困境。布魯塞爾目前正在嘗試多種工具來糾正這種情況,例如任命一名返回協調員來協調國家政策,並威脅對拒絕合作的國家實施簽證限制。
「當然,還需要做更多的工作,但我們實際上在這一領域正在取得進展,」約翰遜說。
週三的協議達成僅幾天前,歐盟邊境和海岸警衛隊機構 Frontex說今年前 11 個月,非正常過境事件超過 355,000 起,這是自 2016 年以來該時期的最高數量。
跨境事件的持續增加為談判注入了動力,使新協定擺脫了自2020年以來陷入的政治困境。
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