上週，當義大利總理宣布離開布魯塞爾時，她感到很困惑。一個新的協議與阿爾巴尼亞同業 Edi Rama 合作，將每年多達 36,000 份庇護申請的處理工作外包給這個巴爾幹半島國家。
該程序將適用於在海上被義大利當局營救，然後在阿爾巴尼亞沿海城鎮聖金上岸的移民，羅馬將出資在那裡建造兩個中心，並完全由義大利公務員管理。
收容中心內的移民在等待申請審核期間不得離開場所，審核時間不應超過 28 天。梅洛尼表示，孕婦、兒童和弱勢群體將被排除在外。
啟動日期已定為 2024 年春季，但該議定書仍需要轉化為適當的法律行為並得到阿爾巴尼亞議會的批准。
「我認為這是一項具有歐洲範圍的協議，」站在拉馬總理旁邊的梅洛尼說。兩國領導人握手時笑容滿面。
然而，梅洛尼的熱情仍在布魯塞爾消化。
公告發布整整一週後，作為歐盟執行機構、負責監督歐盟立法實施情況的歐盟委員會尚未發表評估或意見。
相反，委員會表示一般措辭警告關於遵守歐洲和國際法的必要性。
開闢新天地
無論如何，義大利與阿爾巴尼亞的協議都是開創性的，因為還沒有任何成員國與非歐盟國家達成外包部分庇護責任的安排。但它的存在不應該被孤立地解讀。
事實上，梅洛尼的倡議雖然本質上很大膽，但與歐盟為加強其共同移民政策而採取的最新方法有關：即所謂的「外部維度」。
該術語指的是與其他國家的夥伴關係，旨在防止尋求庇護者非正常抵達、打擊人口走私並加快被拒絕申請人的驅逐出境。這種想法認為，加強「外部維度」將使管理移民的「內部維度」變得更容易，即對那些有權獲得國際保護的人的接待、住宿和重新安置。
由於疫情後整個歐盟的庇護申請數量增加，這項方法已被推到政治議程的首位。達到今年上半年為 51.9 萬，到 12 月可能突破 100 萬。
歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩上個月在致歐盟領導人的一封信中表示：“移民的外部因素對於我們政策的成功實施至關重要。”
馮德萊恩的信中詳細列出了15個“行動要點”（有些仍在製定中），以推動“外部維度”，例如加強與馬格里布國家的搜救合作、加速登記的試點計劃申請人，以及相互承認遣返決定（驅逐出境）。
到目前為止，該戰略最切實的成果是與突尼斯簽署了一份諒解備忘錄，突尼斯在過去幾年中一直是抵達義大利海岸的移民的主要出發點。但這份於 7 月中旬大張旗鼓地簽署、梅洛尼出席的備忘錄卻遭遇了挫折、爭議，甚至引發了爭議。6000萬歐元的特別退款。
埃及現在被譽為下一個量身定制協議的候選者，儘管該國經常受到批評的譴責阿卜杜勒·法塔赫·西斯總統領導下的侵犯人權行為。
馮德萊恩的信中也提到土耳其、約旦、黎巴嫩、塞內加爾和茅利塔尼亞是歐盟應該與之密切合作的國家。但它們都沒有被設想為處理庇護請求的延伸主權前哨，這一想法在歐洲仍然存在很大爭議，英國-盧旺達計劃遭到的強烈反對就反映了這一點。
根據英國的計劃，非正常進入英國的移民將飛往盧安達，並在其申請處理期間留在那裡。如果成功，申請人將獲得盧安達永久居留權，並被禁止返回英國。
該倡議從一開始就存在分歧，並自 2022 年 6 月以來一直受到曠日持久的法律鬥爭，當時歐洲人權法院在最後一刻介入阻止第一架飛往盧安達的航班起飛。是後來的事被視為非法英國最高法院的判決，標誌著其政治死亡。
丹麥是一個社會主義領導的歐盟國家，實行「零難民」策略，採取措施複製與非洲國家的協議，但今年稍早擱置了該計畫。最近，另一個強硬派奧地利，表示願意建立「盧安達式」制度。德國執政聯盟在通過了一系列更嚴格的移民措施，表示至少會研究外包的可能性。
現在判斷這些草案想法是否會效仿義大利與阿爾巴尼亞的協議還為時過早。儘管如此，梅洛尼證明理論的決心可以是實際上付諸實踐必將引起整個歐盟的共鳴，特別是盧安達計畫的失敗迫使其他西方國家尋找可行的替代方案。
「我相信（該協議）可能成為歐盟與非歐盟國家在管理移民流動方面合作的典範，」總理在接受《消息報》採訪時表示。
測試法律
儘管如此，梅洛尼的計畫仍然受到合法性和實用性問題的困擾。
其中最主要的是羅馬打算在阿爾巴尼亞領土上建立的中心推行歐盟法律的域外適用。作為協議的一部分，地拉那實際上放棄了主權，並同意「根據義大利和歐洲的相關法規」而不是國內法律來管理這兩個樞紐。
洩露給意大利媒體的文字稱：“上述當局與在上述場所歡迎的移民之間可能發生的糾紛僅受意大利管轄。”
阿爾巴尼亞將在中心周圍的“週邊”提供安全服務和監視，但不允許進入。只有在緊急情況下，例如火災或尋求庇護者逃跑時，阿爾巴尼亞執法部門才會在房屋內介入。
這種特殊的責任劃分似乎與歐盟的規定相衝突。庇護程序指令，適用於成員國「在領土內，包括在邊境、領水或過境區提出的所有國際保護申請」——似乎不包括在鄰國提出的請求。
歐盟委員會尚未澄清義大利-阿爾巴尼亞協議目前將如何運作 –或未來– 法律框架。梅洛尼的辦公室基吉宮沒有立即回覆透過電子郵件發送的問題。
但人道主義非政府組織一直直言不諱地表示反對。
稱該協議“非法且行不通”國際特赦組織表示這將“對尋求庇護的人造成毀滅性後果，他們可能會在意大利司法當局的審查之外遭受長期拘留和其他侵犯行為。”
在一個初步評估歐洲難民和流亡者理事會（ECRE）表示，該協議似乎設想“自動使用拘留”，因為在審查尋求庇護者的申請時，他們將不被允許離開這些中心，並警告稱，終止管轄權是“不足以」使歐盟法律能夠在成員國領土之外適用。
該組織表示：“該議定書可能在多種方面違反歐盟法律，但它並不像奧地利吹捧的提案那樣立即且明顯非法。”
研究移民政策的歐洲政策中心高級政策分析師阿爾貝托·霍斯特·內德哈特表示，對庇護申請的域外處理“絕對不是一個新想法”，但過去一直受到“法律問題”和“政策、道德和實際」的擔憂。
在他看來，阿爾巴尼亞協議的核心目的——即緩解義大利不堪重負的庇護系統——最終將因義大利的國際義務而受到削弱：無論索賠人成功（透過重新安置）還是不成功，羅馬都必須承擔對他們的責任。
「對我來說，這在很大程度上是一個政治噱頭。這是一個政府所追求的協議，已當選其前提是限制非正常入境者，但自上任以來，非正常入境者人數卻增加了一倍，」霍斯特·內德哈特在接受歐洲新聞採訪時表示。
「這種協議將來可能會再次被考慮和推動。但我確實想知道，由於這些問題，他們是否會繼續進行。但我也會質疑它們的實際效果，以及它們是否會為提出協議的國家帶來好處。
本文已更新以反映英國最高法院的裁決。
